RECURSO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO ESPECIAL DE LOCALIDADE. GEL. PAGAMENTO. DECISÃO. PRESIDÊNCIA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TCU. COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL. ORDEM EXPRESSA. NÃO INCIDÊNCIA. IMPRESCRITIBILIDADE. ATO NULO. REVISÃO A QUALQUER TEMPO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TCU. QUESTÃO JÁ DECIDIDA. PRECLUSÃO. COMUNICAÇÕES DEVIDAS. CONHECIMENTO. CONSTATAÇÃO. VIOLAÇÃO INEXISTENTE. REJEIÇÃO. MÉRITO. PAGAMENTO. BASE DE CÁLCULO. EQUÍVOCO. DECISÃO DO TCU. VENCIMENTO BÁSICO. ADMINISTRAÇÃO. DEVER. RESSARCIMENTO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PRINCÍPIOS PREVALECENTES. SITUAÇÕES ANÁLOGAS. DESPROVIMENTO.
1. A prescrição administrativa não se aplica nos casos em que se verifica a atuação do Tribunal de Contas da União – TCU, em processos por meio dos quais ele exerce a sua competência constitucional de controle externo – conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Ademais, à Administração é permitida a anulação de seus próprios atos, de acordo com a Súmula n. 473 do STF. Preliminar rejeitada.
2. Não cabe ao Tribunal rever decisões emanadas do Tribunal de Contas da União, ainda mais quando ele deliberou particularmente sobre a mesma questão suscitada em recurso administrativo ao Regional acerca de suposta violação ao devido processo legal, o que deu ensejo à preclusão. A despeito disso, se, no âmbito específico do Regional, se verifica que houve comunicações, notificação, publicações das decisões e outros meios devidos e constatados de conhecimento da parte, não se pode reconhecer transgressão ao contraditório e à ampla defesa. Preliminar rejeitada.
3. Se a base de cálculo tomada pela Administração para pagamento de gratificação é considerada equivocada pelo Tribunal de Contas da União, pois apenas se pode considerar o vencimento básico, e dele se origina decisão com o comando de que se adote esse parâmetro, surge o dever por parte deste Regional de respeitá-la. Em consequência, deve a Administração do Tribunal providenciar o ressarcimento ao Erário dos valores pagos a maior.
4. Do estudo da Principiologia advém que princípios não se descartam quando confrontados, mas se sobrelevam uns aos outros de acordo com o caso. A eleição dos princípios da segurança jurídica, da razoabilidade e da boa fé para desconstituir decisões do Tribunal de Contas, teria como consequência nefasta, imediata e irrecuperável, a fulminação dos princípios da legalidade, da moralidade, da indisponibilidade do interesse público, da impessoalidade e da isonomia, podendo ensejar desfechos diversos para situações análogas, como no exemplo de servidores que receberam a gratificação a maior no mesmo período já terem restituído os valores percebidos indevidamente.
5. Recurso administrativo desprovido.

RESOLVEM os Juízes Membros do Tribunal Regional Eleitoral do Pará, à unanimidade, rejeitar as preliminares de prescrição e de violação às garantias processuais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa; conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora. Votaram com a Relatora o Juiz Federal Sérgio Wolney de Oliveira Batista Guedes e os Juízes Álvaro José Norat de Vasconcelos, Edmar Silva Pereira e Luzimara Costa Moura. O Desembargador Roberto Gonçalves de Moura não participou do julgamento em razão de ter sido o prolator da decisão recorrida. Presidiu o julgamento o Juiz José Alexandre Buchacra Araújo.

Sala das Sessões do Tribunal Regional Eleitoral do Pará.

Belém, 13/04/2020.

Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

PROCESSO ADMINISTRATIVO (1298) nº: 0600379-29.2019.6.14.0000

REQUERENTE: JOSE MARIA MACEDO DO VALE

REQUERIDO: TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO PARÁ

RELATÓRIO

A Senhora Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento: Trata-se de recurso administrativo encaminhado a esta Corte, id 2588369, após decisão da Presidência, id 2588419, fls. 61 a 77, que manteve a determinação constante no Ofício nº 1855/2019-TRE/PRE/DG/SGP/COTEP/SAPI (evento 0769328, do Proc. SEI n. : 0005406-98), para que o servidor JOSÉ MARIA MACÊDO DO VALE devolva ao erário valores pagos a maior, a título de Gratificação Especial de Localidade – GEL, no total de R$ 16.712,74 (dezesseis mil, setecentos e doze reais e setenta e quatro centavos).

O recorrente suscita, em preliminar:

1) a prescrição da pretensão de restituição dos valores pagos a maior, na forma do art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 e do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, ante o decurso de 20 (vinte) anos, a contar da Decisão nº 299/1999 do TCU que determinou a devolução;

2) a inobservância do Devido Processo Legal, do Contraditório e da Ampla Defesa, sob o argumento de que não houve oportunidade para manifestação ou defesa prévia nos autos do Processo Administrativo, tampouco conhecimento dos cálculos necessários a alcançar o valor supostamente devido.

No mérito, argui a impossibilidade de ressarcimento, tendo em vista a violação dos dispositivos da Lei nº 9.784/1999, e consequente inconstitucionalidade e ilegalidade do ato de cobrança, afronta aos princípios da segurança jurídica, da estabilização das relações jurídicas e da boa-fé, bem como da razoabildade e da proporcionalidade.

Cita e transcreve o teor das Súmulas nº 249 do TCU e nº 34 da AGU e o Recurso Especial nº 1244.182/PB do STJ que pacificou o entendimento de que “interpretação errônea da Administração que resulte em um pagamento indevido ao servidor acaba por criar-lhe uma falsa expectativa de que os valores por ele recebidos são legais e defitinitvos, daí não ser devido qualquer ressarcimento”.

O recorrente requer, ao final:

“a.1) Seja acolhida a Preliminar de Prescrição para, tendo em conta o decurso de 20 anos desde a decisão do TCU que entendeu pela necessidade de ressarcimento da GEL, declare-se a impossibilidade de perseguição dos valores em debate;

a.2) Seja acolhida a Preliminar de Inobservância do Procedimento Correto para retirada de valores de servidor público, visto que a cobrança ora guerreada não fora precedida do escorreito Processo Administrativo próprio e individualizado, no qual se garantisse a possibilidade de contraditório e ampla defesa a Autora, razão pela qual resta maculado o ato que simplesmente informou que seriam procedidos os descontos em desfavor da servidora;

b) No mérito, seja julgada TOTALMENTE ACOLHIDA a presente manifestação para declarar a nulidade do ato administrativo ora atacado, pela inobservância do devido processo legal, causando ao Peticionante evidente cerceamento de defesa, bem como CANCELAR DEFINITIVAMENTE QUALQUER COBRANÇA em razão da percepção dos valores de boa-fé, sem qualquer participação do servidor, conforme exaustivamente demonstrado ao longo desta pega, em total harmonia com o entendimento já pacificado pelo Judiciário pátrio, inclusive Cortes Superiores, tudo em nome da Justiça!”

A Presidência deste Tribunal, ao apreciar o requerimento intitulado pedido de reconsideração formulado pelo servidor, por meio dos Procuradores do SINDJUF-PA/AP, visando afastar a cobrança dos valores pagos a maior a título de GEL, manteve a decisão e determinou a remessa dos autos ao Pleno do TRE/PA para apreciação como recurso administrativo.

É o relatório.

VOTO

A Senhora Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora): Analiso, inicialmente, as preliminares arguidas pelo recorrente.

1 - Preliminar de Prescrição.

O recorrente afirma que a pretensão da devolução dos valores pagos a maior a título de Gratificação Especial de Localidade – GEL estaria prescrita com base no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 e no art. 54 da Lei nº 9.784/1999, abaixo transcritos:

Decreto nº 20.910/1932 (Regula a prescrição quinquenal)

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Lei nº 9.784/99 (Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal)

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

(grifei)

Da análise dos dispositivos, extrai-se que o Decreto nº 20.910/1932 – dispositivo mencionado pelo recorrente - regulamenta a prescrição quinquenal das dívidas passivas da União, Estados e dos Municípios, o que não é o caso dos autos, que se refere a valores a serem ressarcidos ao erário. Desse modo, a circunstância corresponde à dívida ativa da União. Coloco essa questão tão somente para situar melhor o fundamento jurídico da prescrição, que se aplica para o caso, a despeito de ser o mesmo: a dívida ativa da União também prescreve em cinco anos.

No que pertine à decadência do direito da administração de rever os seus próprios atos e o exercício do controle da legalidade pela Corte de Contas, STF já frimou a não incidência da decadência administrativa devido à inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº9.784/99 aos processos por meio dos quais o TCU exerce sua competência constitucional de controle externo. Nesse sentido:

EMENTA: Agravo Regimental em mandado de segurança. Impetração voltada contra acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União com o qual ele determinou o corte de vantagens que considerou terem sido ilegalmente agregadas aos proventos de aposentadoria de servidor público. Admissibilidade. 1. Está assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não se aplica ao TCU, no exercício do controle da legalidade de aposentadorias, a decadência administrativa prevista na Lei no 9.784/99. 2. Tampouco se pode falar em desrespeito ao princípio da irredutibilidade de vencimentos quando se determina a correção de ilegalidades na composição de proventos de aposentadoria de servidores públicos. 3. Não ocorre violação da autoridade da coisa julgada quando se reconhece a incompatibilidade de novo regime jurídico com norma anterior que disciplinava a situação funcional de servidor público. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF – MS: 27580 DF, Relator: Min. Dias Toffoli, Data de Julgamento: 10/09/2013, Primeira Turma, Data de Publicação: Acórdão Eletrônico DJe-197 Divulg 04-10-2013 Public 07-10- 2013)

Tribunal de Contas da União. Bolsista do CNPq. Descumprimento da obrigação de retornar ao país após término da concessão de bolsa para estudo no exterior. Ressarcimento ao erário. Inocorrência de prescrição. Denegação da segurança. O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. Precedente: MS no 24.519, Rel. Min. Eros Grau. Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. (MS no 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 4/9/2008, DJE de 10/10/2008).

(...) 3. Preliminarmente, no que concerne à decadência administrativa, frise-se que esta Corte já decidiu não ser aplicável o contido no art. 54 da Lei no 9.784/1999 aos processos em que o Tribunal de Contas da União está a exercitar o controle externo que lhe foi atribuído pela Constituição Federal, em seu art. 71, inciso III (Mandado de Segurança no 24.859/DF, rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 27/8/2004)’.

(STF. MS nº 27.539 MC / DF. Rel. Min. Ellen Gracie. Julg. 3/12/2008. Public. 11/12/2008).

(...) 3. Não incidência da decadência administrativa em face da inaplicabilidade do art. 54 da Lei no 9.784/1999 aos processos por meio dos quais o TCU exerce a sua competência constitucional de controle externo, consoante asseverado, por unanimidade, pelo Plenário do STF no MS no 24.859-DF. 4. Incabível também falar-se, no caso, de prescrição administrativa, tendo em vista que o direito de invalidar, conforme a doutrina, não é dotado de pretensão e por isso não é passível de prescrição, mas só de decadência, inaplicável ao caso. Além disso, a prescrição é sempre dependente de lei, inexistente na espécie, não se podendo também aplicá-la por analogia, conforme pretende o Impetrante. Não ocorrência da prescrição e/ou decadência administrativa. Inaplicabilidade do Decreto no 20.910/1932’.

(STF. MS nº 27.580 MC / DF. Rel. Min. Menezes Direito. Julg. 15/10/2008. Public. 23/10/2008).

(grifei)

A inaplicabilidade da prescrição quinquenal ao caso é correspondente ao axioma do conhecimento de que a atuação do Tribunal de Contas não se dá em relação a direitos disponíveis, mas ao revés, vincula-se fortemente à matriz constitucional. A função de controle externo atribuída pela Constituição Federal, bem como as competências e atribuições dela decorrentes, constitui interesse de maior grandeza - interesse público por excelência.

Em decorrência desse entendimento, deve-se admitir que o Tribunal de Contas, no desempenho do controle externo, não integra a Administração Pública stricti juris e, portanto, não lhe são aplicáveis as regras contidas em leis infraconstitucionais que, de qualquer maneira, venham limitar a sua atuação vinculada. Ressalta-se que o TRE/PA, neste caso, como se verá adiante com mais detalhes, apenas dá cumprimento a uma ordem expressa do TCU.

O mero decurso do tempo não tem o condão de validar situacões que, no seu nascedouro, sejam ilegais, tampouco de impedir a Administração Pública de rever os seus atos, a teor do enunciado da Sumula no 473 do STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos”.

Sob esse enunciado, pode-se sustentar a imprescritibilidade do ato eivado de vicio de nulidade, pois que, sendo visceralmente contrario ao interesse publico, não pode adquirir eficácia pelo decurso do tempo, sob pena de se ter um não exame ou um não controle, sacrificando, em última análise, a própria razão de existir dos Tribunais de Contas.

O servidor recorrente alegou também que teria sido surpreendido com a decisão para devolver valores. Entretanto, demonstro que, no caso em análise, não houve inércia por parte da Administração Pública na constatação da ilegalidade no cálculo da Gratificação Especial de Localidade – GEL paga aos servidores do TRE/PA, tampouco na determinação do ressarcimento dos valores recebidos a maior. Ao contrário, houve oportuna, tempestiva e efetiva atuação consubstanciada na sucessão de atos legais que antecederam a expedição do ofício vergastado.

Ao se perscrutar os autos (Feito Administrativo 1112(1)), colhe-se que, já em 1999, o TCU esclareceu, em sede de Consulta formulada pelo Tribunal Superior Eleitoral, qual a correta base de cálculo da GEL na Decisão nº 220/1999. Em seguida, após a constatação da ilegalidade no cálculo pelo TRE/PA, determinou a este tribunal, por meio do Ofício nº 313/2001 – SECEX/PA - TCU, de 4/7/2001, que providenciasse a regularização e a restituição ao erário daquilo que fora indevidamente pago a maior. Ato contínuo, o TRE/PA deu início ao Procedimento Administrativo (Protocolo nº 10.570/2001 – Feito Administrativo nº 1112), visando a apuração dos valores e o respectivo ressarcimento.

Em 16 de agosto de 2001, foi expedido o Memorando Circular nº 09/2001-SRH para dar conhecimento da decisão aos servidores envolvidos, recebido em 23 de agosto de 2001, pela Secretaria Judiciária, unidade de lotação, à época, do servidor, ora recorrente, José Maria Macêdo do Vale, que ocupava o cargo de Técnico Judiciário – Área Administrativa. Não houve, contudo, manifestação alguma por parte dele junto àquela Corte de Contas.

Contra a decisão do TCU, O TRE/PA interpôs recurso de reexame, em 21 de agosto de 2001 (evento 0787417, do Proc. SEI n. 0006503-36) – o que demonstra que a administração desta Corte ainda tentou reverter a situação. Em 23 de agosto de 2001, foi expedido o Memorando nº 10 (evento 0787428, fl. 2), comunicando aos servidores sobre a suspensão dos efeitos da Decisão do TCU nº 220/1999, bem como, que haveria reposição em folha suplementar de setembro/2001, dos valores não pagos em decorrência da adoção da nova base de cálculo da Gratificação Especial de Localidade - GEL, referentes ao mês de agosto/2001.

Dessarte, infere-se que, logo após o recebimento do Ofício nº 313/2001 – SECEX/PA - TCU, de 4/7/2001, este TRE/PA chegou a cumprir a determinação do TCU, ao passar a adotar a nova base de cálculo da GEL no mês de agosto de 2001, ainda que posteriormente tenha sido suspenso e reposto, no mês subsequente, o valor não pago.

As questões que mencionei denotam que o servidor teve ciência a respeito da questão jurídica. Ainda há o fato – menos relevante, é verdade - de que, ao examinar a Ficha Financeira do recorrente (evento 0853600, do Proc. SEI n. 0005406-98), afere-se que ele recebeu uma quantia menor a título de GEL na sua remuneração do mês de agosto de 2001 (R$ 62,04), em razão da adoção da nova base de cálculo da GEL, bem como que percebeu um montante maior em setembro de 2001 (R$ 446,73), alusivo à reposição dos valores não pagos no mês anterior. Esse fato ressalta a ciência do teor da Decisão TCU nº 220/1999 pelo servidor.

Não se pode olvidar, também, que as decisões do Órgão de Contas foram sufragadas pela Corte deste TRE/PA, na sessão administrativa de 28 de setembro de 2004 (evento 0787482) – fato sobremaneira expressivo.

Ante a inequívoca ciência da determinação de devolução da parcela recebida a maior a título de GEL, o servidor recorrente e outros impetraram Mandado de Segurança com Pedido de Liminar (Processo nº 172) protocolado e autuado neste Tribunal, em 1º de abril de 2005 (evento 0863021), contra decisão do Pleno do TRE/PA que determinou o cumprimento do Acórdão do TCU nº 2.146/2004.

O mandado de segurança foi julgado pela Corte em 10 de janeiro de 2006, por meio do Acórdão nº 19.364, que, por maioria de votos, concedeu a segurança pleiteada e determinou a abstenção de qualquer desconto nos valores já recebidos pelos impetrantes referentes à GEL.

Irresignada, a União interpôs recurso, em 10 de maio de 2006, cujo seguimento foi negado por decisão monocrática do Presidente deste Regional, posteriormente agravada perante o TSE.

Em seguida, o TSE converteu o Agravo de Instrumento em REspe, dando-lhe provimento para reconhecer a violação do art. 18 da Lei nº 1.533/51 e extinguir o mandado de segurança, em razão da decadência verificada (decisão publicada no DJ em 29 de junho de 2007).

Nos anos de 2007 e 2008, seguiram-se diversos requerimentos, pedidos de reconsideração e recursos, administrativos e judiciais, do SINDJUF e de servidores, todos indeferidos pela Presidência, ocasiões nas quais também se ratificou a necessidade de cumprimento da Decisão do TCU nº 220/1999.

Em 2010, após inúmeras decisões em âmbito administrativo e judicial relativas ao tema, realização de cálculos e diligências, foram encaminhados ofícios aos servidores devedores não abrangidos por decisões judiciais. Ocorre que, o requerente não foi notificado por pertencer, na ocasião, ao quadro de servidores efetivos do TRE/MA. Não obstante, conforme demonstrado ao norte, o servidor tinha pleno conhecimento da ilegalidade do cálculo da gratificação que lhe foi paga e do dever de devolução do que foi recebido a maior ao erário, mormente após a negação da segurança pleiteada nos autos do Mandado de Segurança nº 172 pelo TSE.

Registra-se que, ainda em 2011, diversos servidores efetuaram o pagamento do débito por meio de parcelamento ou de compensação com créditos.

Vê-se, pois, que a Administração não incidiu em omissão na defesa de seus interesses, apenas ficou impedida de exercitá-lo até que as insurgências fossem analisadas e decididas. Reconhecer a prescrição ao longo dessa tramitação ensejaria uma nova ilegalidade e o consequente enriquecimento sem causa do servidor com sacrifício e dano ao erário.

A afirmação constante na peça recursal de que o servidor foi “surpreendido pela tentativa de corte em seus vencimentos” depois de “20 (vinte) anos, da referida determinação do TCU”, portanto, não possui simplesmente respaldo nos fatos.

O Ofício nº 1859/2019-TRE/PRE/DG/SGP/COTEP/SAPI, recebido em 14 de maio de 2019, e guerreado no presente recurso, presta-se tão somente para, ante a constatação da inadimplência do servidor, cobrar uma dívida líquida, certa e vencida, da qual ele tinha ciência inequívoca.

Inobstante os fundamentos hábeis a afastar a incidência da prescrição ou da decadência, consigno que, em última análise, sequer competiria a este Tribunal aferir a ocorrência desses institutos no caso em apreço, mas tão-somente dar cumprimento às decisões do TCU nº 220/1999 e nº 2.146/2004 proferidas no exercício do controle externo realizado sob o manto do art. 71, IX da Carta Magna e sufragadas, à unanimidade, pelo Pleno desta Corte na sessão de 28 de setembro de 2004, por possuírem caratér normativo para a Administração, nos termos do voto da Desembargadora Presidente, Albanira Lobato Bemerguy, que assim se pronunciou:

(...) no caso da Gratificação Especial de Localidade se dúvidas havia em relação à sua base de cálculo, estas foram dissipadas com advento da Decisão nº 220/1999-TCU-Plenário, proferida em sede de Consulta e, consequentemente, revestida de caráter normativo, não havendo mais que se falar em presunção de legitimidade dos atos administrativos contendo disposições divergentes. (...).

Por essas razões, REJEITO a preliminar suscitada.

2 - Preliminar de Violação às Garantias Processuais do Devido Processo Legal, do Contraditório e da Ampla Defesa.

O recorrente alega que na determinação do ressarcimento ao erário, não houve observância ao devido processo legal e que não lhe foi garantido o exercício dos direitos ao contraditório e a ampla defesa, sob o argumento de que: a) não teve conhecimento de como o TRE alcançou o montante a ser ressarcido; b) que só teve conhecimento da ordem de desconto em seu desfavor quando do recebimento do ofício ora guerreado; c) que não lhe fora assegurado o direito de defesa prévia; e, d) que a decisão não foi precedida do escorreito processo administrativo próprio e individualizado.

As alegações de cerceamento de defesa por inobservância do contraditório e ampla defesa foram amplamente abordadas pelo TCU por ocasião do julgamento do Pedido de Reexame da Decisão nº 220/1999 formulado pelo TRE e servidores, no Acórdão nº 2.146/2004, e que eventual irregularidade no trâmite do TC nº 002.533/001-6 que deu ensejo a mencionada decisão foi atingida pelo instituto da preclusão, uma vez que deveria ter sido arguida durante a sua tramitação, não cabendo a este Tribunal exercer qualquer juízo de valor sobre as decisões proferidas pelo Órgão de Contas.

Não obstante, transcrevo, no que interessa, trechos do Acórdão nº 2.146/2004, cujos fundamentos são suficientes para atestar que o processo administrativo tramitou no TCU com obediência ao devido processo legal e aos demais princípios processuais constitucionais que o regem.

9.7 Em resposta a alegada ausência de processo legal devidamente instaurado, ao cerceamento do direito à ampla defesa e ao contraditório e à questão da segurança jurídica, vale inserir aqui o parecer de autoria do Ministro Benjamin Zymler, a época Secretário de Controle Externo da 100 SECEX (atual SERUR), nos autos do TC-249.055/I993-7 (Acórdão 175/1999 — Câmara), com o qual se puseram de acordo o Ministério Público e o Relator, Ministro Humberto Souto, que o adotou como razão de decidir, verbis:

'O princípio da ampla defesa, insculpido no art. 5°, inciso LV, da Constituição Federal, é assegurado a qualquer litigante, em qualquer processo, seja ele judicial ou administrativo. Tem plena aplicabilidade, portanto, nos processos de contas que tramitam no TCU.

Entretanto, as competências desta Corte de Contas encontram também guarida constitucional, em especial no art. 71, incisos I a XI, da Carta Magna. No exercício da função de controle da gestão dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, por vezes, o TCU profere decisões que terminam por afetar terceiros, aos quais deve ser assegurado o direito de se manifestarem nos autos.

Por essa razão, é facultado o ingresso de interessados no processo, desde que evidenciada a existência de razão legitima para sua intervenção, conforme previsto expressamente nos §§ 2° e 3° do art. 2° e nos arts. 6º e 7° da Resolução n°36/95.

Há de se reconhecer, todavia, que o direito de ampla defesa reconhecido a todo litigante não é absoluto, mas, sim, como qualquer direito, relativo. Nesse sentido, cumpre conciliar esse direito individual, elevado a garantia fundamental do cidadão, com o dever de fiscalizar as contas públicas. Explique-se: não pode o direito a ampla defesa ser erigido como algo inarredável, intransponível, a ponto de inviabilizar toda a atividade fiscalizatória desta Corte de Contas.

Com o intuito de conciliar a efetividade do controle com a garantia da ampla defesa, a Resolução n° 36/95, por meio dos dispositivos já citados, permite a habilitação de terceiros nos processos. Porém, não significa que devam ser intimados dos atos processuais a partir do início dos feitos. Tal medida, se por um lado, viabiliza a atuação do TCU, por outro, assegura o direito de os interessados intervirem nos autos, sempre que tenham razão legitima para isso.

Ocorre, porém, que as deliberações do Tribunal, por vezes, atingem número expressivo de interessados, como é o caso, por exemplo, de determinação que estabeleça a sustação de pagamento de uma gratificação a certa categoria de servidores públicos. Conceber, em hipóteses semelhantes a essa, que o Tribunal deva dar ciência a todos os interessados — desde o início do feito — da possibilidade de anulação do ato seria materialmente inviável. A garantia constitucional contida no art. 5°, LV, da Constituição não pode adquirir contornos tão amplos, a ponto de comprometer gravemente o exercício de competência também arrolada na Carta Política.

A atividade controladora do Tribunal revela características especificas. Ademais, é de salientar que certas decisões do Tribunal, em especial as que preveem determinações genéricas aos responsáveis, no sentido da correta aplicação da lei, guardam contornos assemelhados aos chamados processos objetivos, onde não há falar em partes e interesses jurídicos específicos. Cumpre, para melhor ilustrar a hipótese, trazer a lição do Professor Gilmar Ferreira Mendes: 'Em tempos mais recentes, passou-se a reconhecer, expressamente, a natureza objetiva dos processos de controle abstrato de normas (omissis), que não conhecem partes (omissis) e podem ser instaurados independentemente da demonstração de um interesse jurídico especifico.' (in Ação Declaratória de Constitucionalidade. Saraiva, 1994, p. 53)

Não se está a defender, por evidente, que os processos do TCU constituam instrumentos hábeis ao controle abstrato de normas. Busca-se demonstrar, tão-somente, que o Tribunal, ao determinar que o agente público aplique a lei de determinada forma, o está fazendo de forma genérica, abstrata, englobando todos os casos que se enquadrem naquela situação, independentemente de interesses específicos e partes atingidas. Nesta peculiaridade — a extensão erga omnes conferida a decisão — reside a semelhança com o controle abstrato de normas. Desse modo, a não- obrigatoriedade de oitiva prévia de eventuais interessados não configura afronta ao princípio da ampla defesa, semelhantemente ao que ocorre com os processos de controle abstrato de normas.

A aferição de infração aos princípios constitucionais da ampla defesa requer o exame da circunstância concreta que se põe. As garantias constitucionais de natureza processual prestam-se a proteger pessoas de violações reais. Não consubstanciam um fim em si mesmas. Portanto, a impugnação de ato decisório do TCU, com fundamento na violação do princípio da ampla defesa, dependeria da demonstração de ter havido intransponível obstáculo à incidência do direito material, com prejuízo para o interessado. Isso, porque o processo possui caráter meramente instrumental.'

9.8 Além disso, a nosso ver, não merecem prosperar os argumentos aduzidos pela recorrente nesse item porque não se coadunam com a jurisprudência desta Casa, a qual tem se consolidado no sentido de não ter a Lei n° 9.784/99 aplicação obrigatória nas decisões deste Tribunal prolatadas no exercício de sua competência constitucional de controle externo (Decisão 1020/2000 — Plenário).

(grifei)

No âmbito do TRE/PA, não houve ofensa alguma aos princípios mencionados. Após a determinação constante no Ofício 313/01-SECEX/PA, comunicando que a 1ª Câmara do TCU determinou, ao deliberar sobre o TC nº 002.533/2001-6, que o TRE observasse o entendimento consubstanciado na Decisão nº 220/1999, iniciou-se o escorreito Procedimento Administrativo (Protocolo nº 10.570/01 – Feito Administrativo 1112), visando o ressarcimento do erário, inicialmente com a apuração dos valores devidos por cada beneficiado e comunicação das decisões às unidades e servidores atingidos por meio do Memorando Circular nº09/2001-SRH, de 16/08/2001.

Julgado o Pedido de Reexame da decisão formulado pelo TRE junto ao TCU seguido de diversos questionamentos individuais e coletivos, pela via judidical e administrativa, a Corte do TRE/PA determinou na sessão administrativa do dia 28/9/2004 que fossem cumpridas as determinações do TCU.

Dessarte, inobstante a inércia do recorrente, afere-se que teve garantido o direito de manifestar-se tanto nos autos que tramitou no TCU por meio da possibilidade de habilitação no processo por ter razão legítima para intervir, como no âmbito do TRE ao tomar conhecimento dos fatos por meio do Memorando-Circular nº 09, de 16/08/2001. Ademais, ao impetrar o Mandado de Segurança nº 172 em 2005, que foi, ao final, em sede de Recurso Especial, extinto pelo TSE, o servidor demonstrou ter cabal conhecimento dos fatos ora vergastados.

A alegação de que só tomou conhecimento do débito inquinado quando do recebimento do Ofício objurgado, portanto, não procede.

Também não prospera o argumento de que não fora disponibilizado acesso aos cálculos aplicados na apuração do valor a ser ressarcido. O Memorando Circular nº 09/2001 - SRH, de 16/8/2001, distribuído à Secretaria Judiciária para ciência aos servidores (evento 0787401, fl. 50), à época unidade de lotação do requerente, deu ciência aos destinatários de que o cálculo dos valores a serem repostos estavam disponíveis na Secretaria de Recursos Humanos – SRH, conforme se vê:

(...)

Esclarecemos, por oportuno, que Vossa Senhoria poderá consultar, na Secretaria de Recursos Humanos, o cálculo dos valores a serem repostos, bem como a nova importância da GEL, segundo a base de cálculo a ser doravante adota, na forma determinada pela Corte de Contas. (grifei)

Ante o exposto, REJEITO a preliminar arguida e passo a análise do mérito.

MÉRITO

No mérito, o servidor alega a impossibilidade de ressarcimento dos valores pagos a maior a título de Gratificação Especial de Localidade – GEL a partir da decisão nº 220, de 21/05/1999 do TCU, ante a violação dos dispositivos da Lei nº 9.784/1999, e consequente inconstitucionalidade e ilegalidade do ato de cobrança, afronta aos princípios da segurança jurídica, da estabilização das relações jurídicas e da boa-fé, bem como da razoabilidade e da proporcionalidade.

De início, esclareço que, inobstante a farta exposição do histórico fático que antecedeu a expedição do ofício na análise das preliminares, bem como a já realizada demonstração da legalidade do ato, desde a sua origem e do caráter impositivo das decisões do Tribunal de Contas da União, farei algumas repetições necessárias a afastar, em sede meritória, as alegações do recorrente de violação à lei e princípios constitucionais, bem como da boa-fé do servidor. Faço isso, apenas para evitar eventual arguição de omissão na análise das questões pontuadas no recurso, embora os fundamentos sejam praticamente os mesmos já demonstrados na apreciação preliminar.

A devolução de valores recebidos indevidamente pelos servidores encontra fundamento no art. 46 da Lei n. 8.112/1990, previsão que decorre do princípio geral do direito que veda o enriquecimento sem causa.

In casu, como já demonstrado, houve pagamento a maior da Gratificação Especial de Localidade – GEL realizado pelo TRE/PA aos seus servidores por erro da administração com base na Resolução do TRE/PA nº 1.927, de 04/12/1997, que considerava como base de cálculo da GEL, não somente o vencimento básico previsto no art. 40 da Lei nº 8.112/90, mas o conceito de vencimentos instituído pelo art. 1º, I, a, e II, da Lei nº 8.852/94, incluindo as seguintes parcelas: vencimento básico + gratificação judiciária + adicional de padrão judiciário.

Suscitada a dúvida quanto à base de cálculo de incidência da gratificação, o Controle Interno do TSE formulou consulta encaminhada ao TCU que deu origem ao Acórdão nº 220, publicado em 21 de maio de 1999. Neste decisório, ficou assentado que a GEL deveria incidir apenas sobre o vencimento, e não sobre outras parcelas da remuneração. A Corte de Contas determinou, portanto, o ressarcimento pelos servidores dos valores recebidos a maior a partir da data da publicação do decisum.

Em inspeção realizada no TRE/PA, no ano de 2001, o TCU afirmou, peremptoriamente, que houve a ampliação indevida da base de cálculo da gratificação mencionada e, ao julgar o TC nº 002.533/001-6, determinou que esta Corte Eleitoral observasse o entendimento consubstanciado na decisão do TCU nº 220/1999.

Em 9 de julho de 2001, a Presidência do TRE/PA foi notificada da decisão retro e pediu o reexame da materia. Essa decisão teve os seus efeitos suspensos por força do art. 48 da Lei nº 8.443/1992.

Ao julgar o pedido da Presidência desta Corte, o TCU manteve sua decisão por meio do Acórdão nº 2.146/2004. Ato contínuo, na sessão de julgamento, realizada no dia 28 de setembro de 2004, por decisão unânime, esta Corte corroborou o entendimento do TCU e ordenou o cumprimento dos Acórdãos nº 220/1999 e nº 2.146/2004.

Expostos de forma mais sucinta os fatos que ensejaram a determinação do ressarcimento ao erário, conclui-se, mais uma vez, para que não reste dúvida alguma quanto a esse ponto, que o ato guerreado no presente recurso, o Ofício nº 1.855/2019 encaminhado ao recorrente, presta-se tão somente a notificar o servidor para cumprir decisão proferida nos autos de Processo Administrativo válido, que tramitou com observância da legislação e aos princípios constitucionais, acobertada pelo manto da “coisa julgada administrativa”, uma vez que proferida pelo Tribunal de Contas da União no exercício do controle externo. Não existe ato judicial algum que lhe tenha declarado nulo, illegal ou inconstitucional.

Eventual boa-fé, hábil a afastar o dever de ressarcimento, a teor das súmulas e julgados das Cortes Superiores reproduzidos no recurso, não podem ser aferidas neste âmbito, com o fito de afastar decisão pronta, acabada e válida, por não ser competência deste Órgão.

Não é demais repetir por ser este o fundamento base desta decisão, que o TRE, órgão integrante da Administração Pública Federal, tem o dever de dar cumprimento às decisões do TCU, quando da constatação de ilegalidades, a teor do art. 71, IX, da Constituição Federal. Não cabe a este Tribunal, rediscutir o mérito da decisão proferida pela Corte de Contas no exercício do controle externo, tampouco reformar ou anular suas decisões.

A Presidência desta Corte, desse modo, nada fez do que agir de acordo com o sistema jurídico-administrativo. Algo muito importante deve ser ressaltado, não obstante a obviedade: o recurso que ora se julga possui natureza administrativa. Digo isso porque, ao deixar claro essa característica, deixa à evidência que se está a julgar sob prismas específicos o caso – não se pode deixar de se relevar que o TCU é órgão administrativo de controle e, portanto, o gestor não pode contrariar simplesmente decisões dele emanadas.

A respeito do dever de cumprimento pela Administração do TRE/PA da decisão do TCU, transcrevo excerto da decisão monocrática proferida pelo eminente Min. Joaquim Barbosa, do STF, nos autos do Mandado de Segurança nº 24.844-DF em 23/04/2004:

O ato do TCU que determinou o não-registro da aposentadoria não é meramente recomendatório, e sim vinculante. A decisão estabelece que, caso o administrador não cumpra a decisão, estará sujeito à responsabilização solidária. Não há, portanto, margem de apreciação ao administrador.

Nesse sentido, é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, consoante julgados, que reproduzo:

CARÁTER IMPOSITIVO E VINCULANTE PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO GERENTE REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DA 8ª REGIÃO FISCAL. PRECEDENTES DO STJ. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ. 1. O aresto regional não destoa da orientação jurisprudencial deste Superior Tribunal, firme no sentido de que havendo ato impositivo do Tribunal de Contas, a Autoridade que apenas aplica a decisão não tem legitimidade para figurar no pólo passivo do mandado de segurança, uma vez que não agiu por vontade própria, mas em estrita obediência ao comando proferido pela Corte de Contas (RMS 20015/DF, relatora Ministra Laurita Vaz, DJe, 15/12/2009). 2. Ainda, na linha de jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem como a da Suprema Corte, é firme no entendimento de que as decisões proferidas pelos Tribunais de Contas possuem caráter impositivo e vinculante para a Administração Pública (AgRg no RMS 30993/PE, relator Min. JORGE MUSSI, DJe 16/12/2015) (...). (STJ – Resp nº 1555087, DJe 14/06/2018).

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. ILEGALIDADE. REGISTRO. NEGATIVA. AUTORIDADE COATORA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM.

I – “A aposentadoria é ato-administrativo sujeito ao controle do Tribunal de Contas, que detém competência constitucional para examinar a legalidade do ato e recusar o registro guando lhe faltar base legal” (RE n° 197227- 1/ES, Pleno, Rel. Ministro ILMAR GAL VÃO, DJ de 07/02/97).

II — O Tribunal de Contas da União é parte legitima para figurar no pólo passivo do mandado de segurança, quando a decisão impugnada revestir-se de caráter impositivo. Precedentes do Colendo Supremo Tribunal Federal.

III — A decisão do Tribunal de Contas que, dentro de suas atribuições constitucionais (art.71, III,CF), julga ilegal a concessão de aposentadoria, negando-lhe o registro, possui caráter impositivo e vincalante para a Administração.

IV — Não detendo a autoridade federal impetrada poderes para reformar decisão emanada do TCU não é parte legitima para figurar no pólo passivo da ação mandamental que se volta contra aquela decisão. Recurso não conhecido. (STJ, REsp nº 464633, Rel. Min.Felix Fischer, DJ31/03/2003, pg. 257).

(grifei)

Ad argumentandum, consigno que a orientação adotada pelos Tribunais é a do não cabimento da restituição apenas na hipótese de pagamento indevido a servidor que o recebeu nas seguintes situações: a) de boa-fé; e, b) em virtude de errônea interpretação ou má aplicação da lei pela administração. Veja-se, assim, que, quando me remeto a “pelos Tribunais”, estou a tratar do Poder Judiciário, que, como tal, pode ter posições diversas ao TCU.

Acerca desse tema, o TCU releva algumas das situações que o Poder Judiciário abarca, mas se posiciona de forma mais consectânea com o que entende ser o interesse da administração e de maneira bem mais rígida. No entendimento da Corte de Contas (firmada no Acórdão nº 1.909/2003) somente pode ser dispensada a restituição de valores recebidos indevidamente quando forem preenchidos, cumulativamente, as seguintes condições: 1 – presunção da boa-fé do servidor; 2 – ausência, por parte do interessado, de influência ou interferência para a concessão da vantagem impugnada; 3 – existência de dúvida plausível sobre a interpretação, validade ou incidência da norma infringida, no momento da edição o ato que autorizar o pagamento da vantagem impugnada; e, 4 – interpretação razoável, embora errônea, da lei pela Administração.

No caso em apreço, tem-se que a partir da resposta à Consulta efetivada pelo Controle Interno do TSE, consubstanciada na Decisão nº 220/1999, publicada no DOU de 21/05/1999, proferida pelo Pleno do TCU, em que aquele órgão esclareceu a forma de cálculo da Gratificação Especial de Localidade, determinando sua observância por todos os órgãos da Justiça Eleitoral, não há espaço para acolhimento de erro escusável, dúvida plausível ou de interpretação razoável, a afastar o dever de ressarcimento dos valores recebidos a maior, sob pena de afronta aos princípios da legalidade e da isonomia, além de dano ao erário e enriquecimento ilícito.

Note-se que a boa-fé deixou de existir no momento em que houve o posicionamento do TCU quanto à correta interpretação das normas em comento, em sede de Consulta, que por possuir caráter normativo, por força do art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.443/92, afastou definitivamente toda e qualquer presunção de legalidade do ato, e por consequência, da boa-fé dos servidores ao percebimento dos valores.

Nessa toada, convém transcrever trechos do Acórdão do TCU nº 2.146/2004:

a) No caso da Gratificação de Localidade, se dúvidas havia em relação a sua base de cálculo, estas foram dissipadas com o advento da Decisão 220/1999 — Plenário — TCU, proferida em sede de consulta e, conseqüentemente, revestida de caráter normativo cf.art.10, §2°, da Lei n" 8.443/92). Desde então, não há mais que se falar em presunção de legitimidade dos atos administrativos contendo disposições divergentes". Cabe ressaltar, que a citada Consulta foi formulada pelo Controle Interno do Tribunal Superior Eleitoral, através da qual, fixou-se entendimento que a Gratificação Especial de Localidade — GEL, prevista na Lei n° 8.270/91, incidiria unicamente sobre o vencimento do cargo efetivo do servidor, definido no art.40, da Lei n" 8.112/90;

b) Que desde a publicação da resposta dessa Consulta no D.O.U (21/05/1999) não mais seria mais possível calcular a GEL sobre os vencimento (valor fixado em lei mais outras vantagens permanentes), sendo licito tão-somente sobre o vencimento (valor fixado em lei), por estar revestida de caráter normativo, possui efeitos erga omnes, decaindo nesta data a presunção de boa fé pelo percebimento dos valores percebidos ilegalmente, cabendo, por conseqüência a devolução ao erário.

(...)

Também não vislumbro nas determinações constantes nos Acórdãos do TCU nº 220/1999 e nº 2.146/2004 e, consequentemente, no ofício verberado, violação alguma ao princípio da segurança jurídica ou à estabilização das relações jurídicas, tampouco aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, uma vez que se prestaram a corrigir uma ilegalidade.

A interpretação mais razoável que se pode atribuir ao princípio da segurança jurídica está fortemente atrelada ao exato cumprimento da lei, não se podendo falar em Estado Democrático de Direito onde o princípio da legalidade seja relativizado, sob qualquer argumento, representando um verdadeiro salvo conduto para manter relações ilegais em detrimento da proteção de direitos públicos indisponíveis. Interpretação diversa, ensejaria prejuízo à própria segurança jurídica ao abrir espaço para a sedimentação de situações consolidadas ao arrepio da lei.

Logo, a questao nao pode ser reduzida exclusivamente ao plano da necessidade de estabilizacao de determinadas relacoes sociais, com ignorancia dos vicios existentes ou da repercussao dos seus efeitos no mundo juridico. Da mesma forma, nao cabe invocar, abstratamente, a boa-fe ou os princípios da proporcionalidade ou da razoabilidade para sustentar ilegalidades flagrantes.

A eleição dos princípios da segurança jurídica, da razoabilidade e da boa fé para desconstituir decisões do Tribunal de Contas, tem como consequência nefasta, imediata e irrecuperável, a fulminação dos princípios da legalidade, da moralidade, da indisponibilidade do interesse público, da impessoalidade e da isonomia, ensejando desfechos diversos para situações análogas, já que, como dito ao norte, muitos servidores que receberam a gratificação a maior no mesmo período já restituíram os valores percebidos indevidamente.

Ademais, o interesse particular não pode sobrepujar a supremacia do interesse público. Repito, este Tribunal está apenas cumprindo decisão do TCU e buscando ressarcir a União. A irrepetibilidade das verbas recebidas ilicitamente causaria prejuízo a toda a sociedade com o desembolso de altos valores em favor dos servidores que deles tiraram proveitos individuais, incluindo o recorrente.

Ante o exposto, VOTO pelo CONHECIMENTO e, no mérito, pelo DESPROVIMENTO do recurso administrativo e, por consequência, MANTENHO a determinação constante no Ofício nº 1.855/2019 – TRE/PRE/DG/SGP/COTEP/SAPI (0769328), para que o servidor JOSÉ MARIA MACÊDO VALE reponha ao erário os valores devidos a título de Gratificação Especial de Localidade - GEL pagos a maior, no valor total de R$ 16.712,74 (dezesseis mil, setecentos e doze reais e três reais e setenta e setenta e quatro centavos).

É o voto.

Belém, 13 de abril de 2020.

Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

*Este texto não substitui o publicado no DJE do TRE-PA de 30.06.2020