Petição Cível. Consulta Popular. Plebiscito. Conformação. Consulta opinativa. Não conformação. Desmembramento. Distrito. Lago Grande do Curuai. Decreto Legislativo. Emenda Constitucional n° 111, de 2021. Câmara Municipal de Santarém. Função regulamentadora. não conformação. função homologatória. Conformação. Artigos 14 e 18 da Constituição Federal.  artigo 5º da lei n.º 9.709/1998. Requisitos. Tribunal Superior Eleitoral. Gastos. utilização de recursos. Impossibilidade. Ausência de Lei Complementar Federal. Inércia Legislativa. Não homologação.

1. A Emenda Constitucional n.° 111, de 2021, em seu art. 14, § 12, estabelece a possibilidade de submeter consultas populares, a serem realizadas concomitantemente às eleições municipais, desde que versem sobre: questões locais, sejam aprovadas pelas Câmaras Municipais e enviadas à Justiça Eleitoral até 90 dias antes da data das eleições.

2. O expediente encaminhado propõe vincular a atuação da Justiça Eleitoral ao Decreto Legislativo nº 001/2024, o qual estabelece uma função exclusivamente regulamentadora da consulta popular em questão, subtraindo desta Especializada a sua função homologatória, responsável pela verificação dos requisitos legais.

3. A Constituição Federal estabelece, em seu art. 14, que a soberania popular é exercida por meio do sufrágio universal e do voto direto e secreto. Além disso, é sabido que consulta popular é gênero, do qual existem três espécies: plebiscito, referendo e iniciativa popular.

4. O plebiscito é definido como uma consulta prévia aos cidadãos, acerca de um ato legislativo ou administrativo, em que vislumbra conhecer a avaliação da população antes de sua efetiva materialização.

5. No caso em comento, é incorreto o decreto legislativo conceituar como uma consulta popular "pura e simples" aquilo que é definido em lei como plebiscito.

6. Com fulcro no art. 18, § 4º, da Constituição, somente é possível a realização de consulta plebiscitária mediante a edição de uma lei complementar federal, visto que, na sua ausência, o dispositivo legal não pode produzir todos os seus efeitos.

7. Não se pode homologar consulta popular que, a despeito de pretender ser mera consulta opinativa, corresponde a verdadeiro plebiscito. Para ser realizada consulta plebiscitária é necessário lei complementar federal.

8. A Justiça Eleitoral estabelece requisitos quanto aos gastos e à utilização de recursos para a realização de plebiscitos. No caso em cerne, o decreto legislativo menciona a realização de uma consulta no dia do pleito eleitoral, a qual do ponto de vista econômico seria viável, pois não acarretaria custos adicionais à J.E. No entanto, do ponto de vista finalístico, a consulta é considerada inviável, já que não conseguiria atingir seu propósito de emancipar o distrito.

9. Consulta popular não homologada.

RESOLVEM os Juízes Membros do Tribunal Regional Eleitoral do Pará, à unanimidade, não homologar a consulta, nos termos do voto da Relatora, a Juíza Rosa de Fátima Navegantes de Oliveira. Votaram com a Relatora os Juízes Marcus Alan de Melo Gomes, Rafael Fecury Nogueira e Marcelo Lima Guedes. Ausentaram-se ocasionalmente o Desembargador Leonam Gondim da Cruz Júnior e o Juiz Federal José Airton de Aguiar Portela. Presidiu o julgamento o Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Sala das Sessões do Tribunal Regional Eleitoral do Pará.

Belém, 23 de julho de 2024.

Juíza Rosa de Fátima Navegantes de Oliveira

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO PARÁ

PETIÇÃO CÍVEL (241) - 0600142-19.2024.6.14.0000 - Santarém - PARÁ.

INTERESSADA: CAMARA MUNICIPAL DE SANTAREM.

RELATÓRIO

A Senhora Juíza Rosa de Fátima Navegantes de Oliveira: Trata-se de expediente (ID 21548914), no qual a Câmara Municipal de Santarém encaminha, através do Ofício n.º 23/2024/GAB pág. 4, o Decreto Legislativo Municipal n.º 0001, de 05 de junho de 2024, que autoriza a realização de consulta popular no Município de Santarém/PA sobre a emancipação do Distrito do Lago Grande do Curuai.

O decreto legislativo, em seu art. 1°, autoriza "consulta popular, na forma do art. 14, § 12, da Constituição Federal, a fim de que o eleitorado do Município de Santarém/PA opine sobre a emancipação do Distrito de Lago Grande do Curuai". No parágrafo único registra que o questionamento "poderá seguir as seguintes textuais: 'Você é a favor da emancipação do Distrito de Lago Grande do Curuai'?". Ao final, o art. 2° dispõe que "caberá ao Egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Pará, a regulamentação da Consulta Popular que trata o presente Decreto Legislativo, nos termos do que estabelece o art. 14, § 12, da Constituição Federal".

O ofício mencionado afirma, em síntese, que:

1. o teor da edição de Emenda Constitucional nº 111, de 2021, em seu art. 14, § 12 o qual "[…] permitiu às Câmaras Municipais submeter questões locais à Justiça Eleitoral para que constem das urnas no dia das eleições";

2. "[...] o Decreto Legislativo tem como objeto espécie de consulta popular 'pura e simples' sobre questão local, não configurando a hipótese de consulta de que trata o artigo 18, § 4°, da CF/88, própria do procedimento de criação e desmembramento de municípios".;

3. "[...] a Lei nº 9.709/1998 e a Resolução do TSE nº 23.385/2012, interpretadas à luz da Emenda Constitucional nº 111/2021, impõem que as consultas populares sobre questões locais sejam convocadas por decisão das Câmaras Municipais nos termos das leis orgânicas municipais, sendo comunicadas com 90 dias ou mais de antecedência do pleito à Justiça Eleitoral".

Assim, o Presidente deste tribunal determinou a distribuição do feito em análise (ID 21548917).

Posteriormente, houve a intimação do pedido para a Procuradoria Regional eleitoral (ID 21552841), a qual se manifestou, em ID 21554042, em resumo: "[...] não conhecimento do pedido de realização de consulta plebiscitária, formulado pela Câmara Municipal de Santarém/Pará; e, caso seja conhecido, pelo indeferimento do pedido de providências para a realização de consulta plebiscitária".

É o relatório.

VOTO

A Senhora Juíza Rosa de Fátima Navegantes de Oliveira (Relatora): O expediente encaminhado para esta Corte, no prazo estipulado em lei (90 dias antes da eleição), pretende vincular a Justiça Eleitoral ao mandamento legal do Decreto Legislativo Estadual nº 001/2024, de 05 de junho de 2024, que, no seu art. 2º, estabelece uma função meramente regulamentadora de uma consulta, isto é, pretende retirar desta Especializada a sua função homologatória, o que inclui a verificação legal dos requisitos para tanto. Este Regional já se deparou com situação praticamente idêntica, conforme reproduzo o trecho do seguinte julgado:

PETIÇÃO. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. PLEBISCITO. CONSULTA POPULAR. DESMEMBRAMENTO DE DISTRITO. CRIAÇÃO DE MUNICÍPIO. PETIÇÕES. IMPUGNAÇÕES. PRELIMINAR DE CONEXÃO DAS AÇÕES. MESMA CAUSA DE PEDIR. ARTIGO 55, § 1º, DO CPC. PRELIMINAR ACOLHIDA. QUESTÃO PRELIMINAR. PETIÇÕES IMPUGNADORAS. PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS. ÓBICES FORMAIS. FALTA DE PREVISÃO LEGAL. FALTA DE INTERESSE DE AGIR (POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO). FALTA DE LEGITIMIDADE DE PARTE. ARTIGO 485, IV, DO CPC. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RELAÇÃO À PETIÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. EXTINÇÃO DO OUTRO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MÉRITO. ARTIGO 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ARTIGOS 5º E 8º DA LEI N.º 9.709/98. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.º 74/2010. CRIAÇÃO DE MUNICÍPIO. FEITURA DA CONSULTA PLEBISCITÁRIA. ADI N.º 4.992/2014. AUTORIZAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR FEDERAL INTEGRATIVA. CRIAÇÃO. ÁREA DISTRITAL. ABRANGÊNCIA. TERRITÓRIO DELIMITADO. CONSULTA PLEBISCITÁRIA. REALIDADE. DISSONÂNCIA. ELEITOR. PERGUNTA. INDUÇÃO A ERRO. SOBERANIA POPULAR. VIOLAÇÃO. JUSTIÇA ELEITORAL. REGULARIDADE. VERIFICAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 74/2010. REQUISITOS. DESCUMPRIMENTO. COMPROVAÇÃO. INEXISTÊNCIA. NÃO HOMOLOGAÇÃO.

[...]

5 - A Justiça Eleitoral não possui apenas a função burocrática e imediatamente homologatória da consulta popular. Se há alguma mácula no procedimento, deve esta Especializada, em proteção à democracia, rejeitar a feitura do plebiscito.

[...]

7 - A Justiça Eleitoral deve se posicionar contra a homologação do plebiscito quando for verificado que nenhum dos requisitos prescritos na lei complementar estadual e demais normas são comprovadamente preenchidos.

8 - Consulta plebiscitária não homologada.

(Petição nº060002164, Resolução, Des. DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, 09/08/2019).

Desse modo, fica claro que a Justiça Eleitoral deve verificar os requisitos legais para a homologação de plebiscito.

Consoante ao que fora relatado, trata-se de pedido visando a realização de consulta popular que deve ser comunicado com no mínimo 90 dias de antecedência, formulado pela Câmara Municipal de Santarém, objetivando a emancipação do Distrito de Lago Grande do Curuai.

Em um primeiro aspecto, mostra-se necessário esclarecer quais são as espécies de consultas possíveis de serem realizadas, a Constituição Federal define do seguinte modo:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I - plebiscito;

II - referendo;

III - iniciativa popular.

No tocante ao plebiscito, o autor Sylvio Motta (Direito Constitucional: teoria, jurisprudência e questões. Sylvio Motta. 29. ed. Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021) define: "O plebiscito é uma consulta prévia aos cidadãos, mediante a qual se oferece certo ato administrativo ou legislativo à sua aprovação ou rejeição antes da sua produção propriamente dita".

O que se perscruta neste caso é o disposto no ato normativo que encaminhou à Justiça Eleitoral a questão. Trata-se do Decreto Legislativo Estadual n. 001/2024, que "autoriza a realização de consulta popular no Município de Santarém/PA sobre a emancipação do Distrito do Lago Grande do Curuai". O termo utilizado pelo decreto legislativo "consulta popular" deve ser verificado com bastante atenção por esta Corte a fim de evitar adversidades que podem até mesmo embaraçar o entendimento do eleitorado.

O termo consulta é utilizado como gênero do qual, como vimos ao examinar o art. 14 da CF, são espécies o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Sob essa perspectiva, o que o decreto legislativo parece dispor é sobre plebiscito, já que, ao se verificar toda a normatização infraconstitucional sobre o tema, a questão de criação, incorporação etc. de municípios deve ocorrer através dessa espécie de consulta. Ao mesmo tempo em que há as três espécies de consulta delimitadas no art. 14 da CF, a Emenda Constitucional n. 111/2021 disciplinou o que chamou de "consultas populares", as quais podem ser conceituadas como aquelas meras consultas de opinião, como se pode verificar pelos dispositivos que foram alterados por essa emenda:

Art.14 [...]

§ 12. Serão realizadas concomitantemente às eleições municipais as consultas populares sobre questões locais aprovadas pelas Câmaras Municipais e encaminhadas à Justiça Eleitoral até 90 (noventa) dias antes da data das eleições, observados os limites operacionais relativos ao número de quesitos.

§ 13. As manifestações favoráveis e contrárias às questões submetidas às consultas populares nos termos do § 12 ocorrerão durante as campanhas eleitorais, sem a utilização de propaganda gratuita no rádio e na televisão.

O tema sobre o qual o decreto legislativo pretende que a população se manifeste é sobre possível desmembramento de um distrito do município de Santarém com a seguinte pergunta (parágrafo único do artigo 1º do Decreto Legislativo n. 001/2024):

Você é a favor da emancipação do Distrito de Lago Grande do Curuai?.

A pergunta, portanto, não pode ser encarada meramente como uma "pesquisa de opinião", mas um verdadeiro plebiscito, já que, como ressalto e repiso, plebiscito é o meio adequado de consulta popular sobre questões de municípios - o decreto, portanto, não trata de consulta popular "pura e simples", uma vez que, essa é gênero que contempla a espécie plebiscito, referendo e iniciativa popular.

O decreto elaborado, com fulcro na Emenda Constitucional nº 111, de 2021, art. 14, § 12, não tem o condão de afastar a aplicabilidade do art. 14 da CF/88, pois o procedimento formal a ser seguido é o mesmo previsto para o plebiscito.

Dito isso, passo ao exame dos requisitos normativos para a realização de plebiscito.

A Lei n. 9.709/1998, em seu art. 5, regulamenta os dispositivos previstos no art.14:

Art. 5. O plebiscito destinado à criação, à incorporação, à fusão e ao desmembramento de Municípios, será convocado pela Assembleia Legislativa, de conformidade com a legislação federal e estadual.

Nesse sentido, a normatização trazida pela Constituição do Estado do Pará, em Lei Complementar nº 001, de 1990, dispõe que:

Art. 1º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por Lei Estadual, obedecidos os requisitos estabelecidos nesta Lei Complementar, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

Logo, a partir da compreensão do acima exposto, é evidente que a competência para a efetiva criação do município é da Assembleia Legislativa do Estado do Pará, por meio da lei estadual que determine a sua criação.

Ademais, cabe relembrar que, o artigo norteador da organização político-administrativa dos entes da federação, bem como, do procedimento em discussão, sofreu uma modificação, em face da edição de Emenda Constitucional n.º 15, de 1996, vejamos:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Além da normatização acima tratada, é importante esclarecer os requisitos estabelecidos pelo Tribunal Superior Eleitoral relativo à matéria apreciada, portanto, no que concerne a realização de gastos e dispêndio de recursos, a Corte Superior estabelece que:

PLEBISCITO. DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIO. HOMOLOGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. MORA LEGISLATIVA DO CONGRESSO NACIONAL.

1. O § 4º do art. 18 da Constituição condiciona a lei estadual de criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Município que venha a ser publicada após 31 de dezembro de 2006 a três requisitos cumulativos, dentre os quais o cumprimento de prazo estipulado em lei complementar federal, cuja mora legislativa já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.

2. Não se justifica a realização de gastos e dispêndio de recursos com consulta popular que, pelo não advento da lei complementar federal, não poderia alcançar seu fim último em razão da inconstitucionalidade de eventual lei estadual de criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Município. Assim, enquanto não editada a lei complementar prevista no § 4º do art. 18 da Constituição Federal, a Justiça Eleitoral não deve realizar plebiscitos para criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios.

3. Inocorrência de gasto extra no caso concreto, em razão do plebiscito ter sido realizado juntamente com as eleições.

4. Pedido de homologação negado, por unanimidade.

(Processo Administrativo 2745/RO, Relator(a) Min. Henrique Neves da Silva, Acórdão de 27/06/2013, Publicado no(a) Diário de Justiça Eletrônico 168, pag. 81).

Assim, o decreto legislativo em cerne estabelece consulta a ser realizada no dia do pleito eleitoral, a qual, consoante interpretação acima, seria viável sob o aspecto econômico, uma vez que não haveria custas extras à Justiça Eleitoral. Entretanto, são inviáveis sob o aspecto finalístico, em face da impossibilidade de atingirem o seu objetivo, que seria a emancipação do distrito do município de Santarém.

O disposto a seguir reitera a necessidade de edição de Lei Complementar Federal para atingir a finalidade proposta com o decreto legislativo:

MUNICÍPIO. DESMEMBRAMENTO. PLEBISCITO. IMPOSSIBILIDADE. VIABILIDADE. PROCEDIMENTO. ANTERIORIDADE. EDIÇÃO LEI COMPLEMENTAR. PREVISÃO. JURISPRUDÊNCIA STF e TSE.

1. Competência exclusiva dos Tribunais Regionais Eleitorais para expedição de resolução sobre a forma de consulta plebiscitária. Precedentes.

2. É impossível a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios antes da edição da lei complementar federal a que se refere o artigo 18, § 4º, da Constituição do Brasil.

Pedido indeferido.

(Petição nº2971, Resolução, Min. Eros Grau, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, 30/04/2009).

Do mesmo modo, ao observar o entendimento jurisprudencial em sede de TRE-PA, observa-se:

PETIÇÃO CÍVEL. PEDIDO DE CONSULTA POPULAR. PLEBISCITO. EMANCIPAÇÃO. MUNICÍPIO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 14, §12 E ART. 18, §4 CRFB/88. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. PRECEDENTES TSE. NÃO CONHECIMENTO.

A construção histórica e constitucional enfrentada pelo ordenamento jurídico nacional demonstra as razões que levaram o constituinte de 1988 a esmiuçar normas gerais para o regimento do federalismo através do arranjo territorial entre os entes federados.

As consultas populares sobre questões locais somente serão realizadas pela Justiça Eleitoral após aprovação pelas Câmaras Municipais e encaminhadas até 90 (noventa) dias antes da data das eleições.

Requerimento de realização de consulta plebiscitária não pode ser deferido, porque enquanto não editada a Lei Complementar prevista do § 4º do artigo 18 da Constituição Federal, a Justiça Eleitoral não deve realizar plebiscitos para criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios.

3. Pedido não conhecido.

(Petição nº060010237, Resolução, Des. Tiago Nasser Sefer, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, 03/07/2024).

Outro entendimento deste Regional estabelece, para a realização de plebiscito, a exigência de observância ao disposto nas legislações federal e estadual, bem como, da impossibilidade de realizar tal consulta enquanto não editada lei complementar federal. É o que se conclui do julgado abaixo:

PETIÇÃO. ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. PLEBISCITO. CONSULTA POPULAR. DESMEMBRAMENTO DE DISTRITO. CRIAÇÃO DE MUNICÍPIO. MONTE DOURADO. ARTIGO 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DA REALIZAÇÃO DA CONSULTA PLEBISCITÁRIA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO.

1. A Lei 9.709/98, que regulamenta a execução dos incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal, dispõe que a convocação do plebiscito pela Assembleia Legislativa está condicionada à observância da conformidade da legislação federal e estadual.

2. A ausência de lei complementar federal mencionada pelo §4º, do artigo 18, da Constituição Federal, impossibilita a realização de consulta plebiscitária para a criação de municípios.

3 - Pedido de consulta plebiscitária não conhecido.

(Petição nº060016703, Resolução, Des. EDMAR SILVA PEREIRA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, 29/03/2023).

Em síntese, é lógico concluir, em vista da literal leitura do art. 18, § 4º, da Carta Magna, dos julgados do TSE e da jurisprudência das cortes regionais, que somente poderá dar-se continuidade aos procedimentos para, no caso em cerne, emancipar o distrito mediante a edição de lei estadual e, em período determinado por lei complementar federal para que possam ocorrer.

O debate envolto centra-se na necessidade de elaboração de lei complementar federal disciplinando o artigo supramencionado, na medida em que se refere a uma norma de eficácia limitada, em outros termos, para que possa produzir todos os seus efeitos é indispensável tal regulamentação.

Ademais, enquanto as Casas Legislativas permanecerem inertes, referente à elaboração da lei em comento, torna-se impossível a este Tribunal o deferimento de processos relativos à alteração da condição de entes municipais.

Assim, o que verificamos neste caso são dois aspectos: 1. não se trata de consulta de meramente opinativa aos interessados, porque a previsão de consulta popular para esse tipo de situação é o plebiscito; 2. constatado a consulta popular na modalidade plebiscito, este não pode ser deferido pelos diversos óbices já delineados.

Diante do exposto, voto pela NÃO HOMOLOGAÇÃO da consulta popular na espécie plebiscito requerida pela Câmara Municipal de Santarém para o desmembramento do Distrito de Lago Grande do Curuai, em face da inexistência de lei complementar federal que regule a matéria, consoante interpretação da Constituição Federal, jurisprudencial do TSE e deste Tribunal Regional.

É o voto.

Belém, 23 de julho de 2024.

Juíza Rosa de Fátima Navegantes de Oliveira

Relatora

*Este texto não substitui o publicado no DJE TRE-PA de 29/07/2024