CONSULTA. DEDUZIDA POR ÓRGÃO PARTIDÁRIO REGIONAL. PROPAGANDA ELEITORAL EM BENS PARTICULARES. ART. 20 DA RESOLUÇÃO TSE Nº 23.610/2019. ADESIVOS PLÁSTICOS. ADESIVO MICROPERFURADO. TÉCNICA LEGISLATIVA. FINALIDADE DA NORMA. HISTÓRICO DE ALTERAÇÕES. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. CONSULTA CONHECIDA E PROCESSADA. 

1. Para que sejam admitidas, as consultas eleitorais devem ter os seguintes requisitos: a) tratar de matéria eleitoral; b) veicular questão em tese ou em abstrato, não atrelada a caso concreto; c) ser realizada em período não eleitoral, que, numa acepção restrita, começa com as convenções partidária; e d) ser deduzida por autoridade pública ou partido político. Consulta conhecida. 
2. Questionamento nº 1: O Inciso II, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, refere apenas um tipo de material de propaganda eleitoral de colagem, no caso o adesivo plástico de até 0,5m² (meio metro quadrado). Isso representa que: a) o adesivo é o único material de propaganda de colagem ou está permitida a afixação de outras tipos de material de propaganda, como cartazes, faixas e painéis?; b) Esse(s) material(ais) obrigatoriamente terá (ão) de ser de plástico ou poderão ser também de papel, tecido e outros materiais?
3. Questionamento nº 2: Em relação à justaposição prevista no § 3º, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, o adesivo microperfurado colocado no para-brisa traseiro, não sujeito ao tamanho máximo de 0,5m² (meio metro quadrado) entra em seu cômputo ou essa é apurada apenas na somatória de tamanho dos afixados em outras partes do veículo?
4. As normas que regem a propaganda eleitoral devem ser interpretadas restritivamente. Dois  argumentos apontam nessa direção, quais sejam: a) as regras de elaboração e estrutura das normas jurídicas adotadas pelo direito brasileiro; b) a finalidade da norma que regulamenta a propaganda eleitoral, considerado o histórico de suas alterações. 
5. Resposta aos questionamentos: a propaganda eleitoral em bens particulares somente será permitida nos seguintes termos: a) adesivos plásticos em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m2 (meio metro quadrado), não se admitindo qualquer outro material; e b) adesivos microperfurados no parabrisa traseiro dos veículos, os quais serão computados no limite de 0,5m², com a ressalva de que a utilização de  adesivo microperfurado em toda a extensão de parabrisa que ultrapassa 0,5m² impede que outros adesivos sejam afixados em outros locais do veículo.
6. Consulta conhecida e processada.  

 

RESOLVEM os Juízes Membros do Tribunal Regional Eleitoral do Pará, à unanimidade, conhecer da consulta, nos termos do voto da Relatora. Votaram com a Relatora os Juízes Álvaro José Norat de Vasconcelos, Edmar Silva Pereira, Diogo Seixas Condurú e Rafael Fecury Nogueira. Ausentou-se ocasionalmente a Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Presidiu o julgamento o Desembargador Leonam Gondim da Cruz Júnior.

Sala das Sessões do Tribunal Regional Eleitoral do Pará.

Belém, 19 de abril de 2022.

Juíza Federal Carina Cátia Bastos de Senna
Relatora 

 CONSULTA (11551) - 0600042-35.2022.6.14.0000 - Belém - PARÁ.
CONSULENTE: PARTIDO DOS TRABALHADORES DIRETÓRIO REGIONAL DO PARÁ.

RELATÓRIO

 A Senhora Juíza Federal Carina Cátia Bastos de Senna: Cuida-se de Consulta Eleitoral feita pelo órgão estadual do PARTIDO DOS TRABALHADORES, PT/PA, nos seguintes termos:

01) O Inciso II, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, refere apenas um tipo de material de propaganda eleitoral de colagem, no caso o adesivo plástico de até 0,5m² (meio metro quadrado). Isso representa que:

1. a) o adesivo é o único material de propaganda de colagem ou está permitida a afixação de outras tipos de material de propaganda, como cartazes, faixas e painéis?
2. b) esse(s) material(ais) obrigatoriamente terá (ão) de ser de plástico ou poderão ser também de papel, tecido e outros materiais?

02) Em relação a justaposição prevista no §3º, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, o adesivo microperfurado colocado no para-brisa traseiro, não sujeito ao tamanho máximo de 0,5m² (meio metro quadrado) entra em seu cômputo ou essa é apurada apenas na somatória de tamanho dos afixados em outras partes do veículo?

A Procuradoria Regional Eleitoral (ID 21018240) consignou, de início, que a consulta preencheria os pressupostos estabelecidos pela legislação, razão pela qual manifestou-se pela sua admissibilidade. 

Quanto ao primeiro questionamento formulado pelo partido, a Procuradoria entendeu que o caput do art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019 prevê uma proibição geral para as Eleições 2022, cujas únicas exceções seriam as previstas nos incisos I e II, pelo que deveriam ser interpretadas restritivamente. Assim, concluiu que, nas Eleições 2022, só será admitido o “adesivo plástico de até 0,5m2 (meio metro quadrado)”. 

Em relação ao segundo questionamento, a Procuradoria assentou que “o adesivo micro-perfurado do para-brisa traseiro do veículo se considera para a análise de justaposição irregular e efeito visual único de propaganda eleitoral”.

É o relatório.

VOTO

A Senhora Juíza Federal Carina Cátia Bastos de Senna (Relatora): O procedimento de consulta é regulado pelo art. 30 do Código Eleitoral, que assim dispõe:  

Art. 30. Compete, ainda, privativamente, aos Tribunais Regionais:

(...).

VIII - responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas, em tese, por autoridade pública ou partido político;

Igual previsão é feita no Regimento Interno deste Regional: 

Art. 71. Compete ainda ao Tribunal:

(...).

X - responder sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas, em tese, por autoridade pública ou Partidos Políticos;

Art. 172. O Tribunal responderá às consultas sobre matéria eleitoral formuladas em tese, por autoridade pública ou partido político, sendo vedada a sua apreciação durante o processo eleitoral.

Conforme se observa, para que sejam admitidas, as consultas eleitorais devem ter os seguintes requisitos: a) tratar de matéria eleitoral; b) veicular questão em tese ou em abstrato, não atrelada a caso concreto; c) ser realizada em período não eleitoral, que, numa acepção restrita, começa com as convenções partidária; e d) ser deduzida por autoridade pública ou partido político. 

No presente caso, observo que a Consulta merece ser CONHECIDA, visto que a) cuida de matéria eleitoral (propaganda eleitoral em bens particulares); b) foi veiculada por meio de indagação em tese ou em abstrato, valendo para orientar todos os casos similares; c) foi realizada em período não eleitoral (fevereiro de 2022); e d) foi realizada por órgão estadual de partido político.

Conforme relatado, o objeto de questionamento da grei partidária é a correta interpretação do art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019, com a redação que lhe foi dada pela Resolução TSE nº 23.671/2021.

Desde logo, esclareço que, na esteira do parecer da Procuradoria Regional Eleitoral, a norma acima deve ser interpretada restritivamente. Dois  argumentos apontam nessa direção, quais sejam: a) as regras de elaboração e estrutura das normas jurídicas adotadas pelo direito brasileiro; b) a finalidade da norma que regulamenta a propaganda eleitoral, considerado o histórico de suas alterações. 

Antes de discorrer sobre tais argumentos, observo que, embora o art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019 regulamente a veiculação de material de propaganda em bens públicos e particulares, o questionamento do partido político é especificamente em relação à veiculação de material de propaganda em bens particulares. Tal constatação é importante para delimitar o alcance da resposta a ser dada por este Tribunal. 

Feitas essas considerações iniciais, passo à análise dos argumentos que embasam a interpretação restritiva do dispositivo ora questionado. 

A Constituição Federal de 1988 prevê, no parágrafo único do art. 59, que “Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis”. Assim, foi editada a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, a qual dispõe, em seu artigo 11, que:

Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:

[...].

III - para a obtenção de ordem lógica:

[...].

c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida; (Grifos nossos).

 No mesmo sentido, o manual de técnica legislativa do Senado Federal  prevê que o “inciso” é comumente destinado à enumeração do caput ou do parágrafo, (disponível em https://www12.senado.leg.br/institucional/estrutura/SF/OAS/CONLEG/arquivos/manuais/tecnica-legislativa, acesso em 30.03.2022).

Conforme se observa, para a obtenção de uma ordem lógica de construção das normas, os parágrafos e incisos podem ter a função de excepcionar e numerar as regras trazidas pelo caput. 

Dessa maneira, quando o caput de um artigo proíbe, de forma genérica, todas as condutas que se amoldam àquela previsão hipotética, os incisos e parágrafos podem permitir a realização de determinadas condutas, de modo específico, sem, contudo, fragilizar a regra de proibição contida no caput. Dito de outro modo, as exceções devem ser interpretadas na sua literalidade, mantendo a ideia geral de que a regra é a proibição prevista no caput.

Além da técnica legislativa, a finalidade da norma que rege a propaganda eleitoral, considerado o histórico de suas alterações, também revela, no presente caso, a necessidade de interpretação restritiva dos institutos, sobretudo porque a propaganda está diretamente relacionada ao custo da campanha.

Para José Jairo Gomes (in: Direito Eleitoral. São Paulo: Atlas, 2019), a restrição à propaganda eleitoral em bens particulares se justifica pela necessidade de proteger o “equilíbrio nas disputas” e de garantir “o barateamento do custo da propaganda”. Exatamente por isso - conclui o autor - é que:

(...) a propaganda eleitoral em bens particulares tem caráter excepcional, apenas sendo permitida quando feita em ‘adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5 m2 (meio metro quadrado)’ (LE, art. 37, § 2o, II – com a redação da Lei no 13.488/2017).

Visando a essas finalidades é que a Lei das Eleições vem sofrendo alterações cada vez mais restritivas ao longo dos anos. Senão, vejamos. 

Em sua redação original, a lei previa a veiculação de propaganda eleitoral em bens particulares por meio da fixação de faixas, placas, cartazes, pinturas ou inscrições - o que vigorou das eleições de 1998 às eleições de 2008. 

A Lei nº 12.034/2009 alterou a Lei das Eleições e limitou o uso desses materiais a 4m2. Assim, nesse primeiro momento, houve apenas limitação no tamanho da propaganda, sem restringir o tipo de material utilizado. 

Já em 2015, por outro lado, as alterações promovidas pela Lei nº 13.165/2015  foram bem mais restritivas. Houve limitação no tipo e no tamanho do material, passando-se a admitir somente a utilização de adesivo ou papel que não excedesse a 0,5m².

Por fim, em 2017,, a Lei das Eleições foi novamente alterada e a propaganda eleitoral em bens particulares passou a ser permitida somente por meio de “adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m² (meio metro quadrado)”. Ou seja, além de restringir o bem particular em que a propaganda poderia ser afixada, a alteração suprimiu o termo “papel”, revelando a clara opção do legislador em permitir somente o uso de adesivos plásticos. 

As resoluções editadas pelo TSE, como sói ocorrer, também seguem a mesma lógica da interpretação cada vez mais restritiva para a propaganda eleitoral. A título de exemplo, na Resolução TSE nº 23.551/2017, que regulamentou as eleições de 2018, previa em seu artigo 15, §1º, a “justaposição de adesivo ou papel”. Por outro lado, a resolução mais recente, a qual é objeto da presente consulta, suprimiu o termo “papel”, permitindo somente o uso de adesivos plásticos. 

Logo, o histórico de alterações legislativas aponta para a regulação cada vez mais restritiva da forma e do custo das campanhas eleitorais, pelo que se conclui que as normas em vigor não merecem outra modalidade de interpretação senão a restritiva.

Pois bem. Apresentados os argumentos acima, sucedem-se as respostas aos questionamentos realizados pelo partido político, a partir da interpretação restritiva do art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019, o qual segue transcrito:

Art. 20. Não é permitida a veiculação de material de propaganda eleitoral em bens públicos ou particulares, exceto de (Lei nº 9.504/1997, art. 37, § 2º):

I - bandeiras ao longo de vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas, inclusive daquelas que utilizem cadeiras de rodas ou pisos direcionais e de alerta para se locomoverem, e veículos; (Redação dada pela Resolução nº 23.671/2021)

II - adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m2 (meio metro quadrado).

• 1º A justaposição de propaganda cuja dimensão exceda a 0,5m² (meio metro quadrado) caracteriza publicidade irregular, em razão do efeito visual único, ainda que se tenha respeitado, individualmente, o limite previsto no inciso II deste artigo.
• 2º A veiculação de propaganda eleitoral em bens particulares deve ser espontânea e gratuita, sendo vedado qualquer tipo de pagamento em troca de espaço para essa finalidade (Lei nº 9.504/1997, art. 37, § 8º).
• 3º É proibido colar propaganda eleitoral em veículos, exceto adesivos microperfurados até a extensão total do para-brisa traseiro e, em outras posições, adesivos que não excedam a 0,5m² (meio metro quadrado), observado o disposto no § 1º deste artigo (Lei n° 9.504/1997, art. 37, § 2º, II; e art. 38, § 4º).
• 4º Na hipótese do § 3º deste artigo, não é aplicável, em relação ao para-brisa traseiro, o limite máximo estabelecido no inciso II.
• 5º Não incide sanção pecuniária na hipótese de propaganda irregular em bens particulares.  (Incluído pela Resolução nº 23.671/2021).

Conforme se observa, a regra insculpida no caput é a de que é vedada a veiculação de material de propaganda eleitoral em bens particulares. Isso quer dizer que, se a norma contivesse somente o caput, sem parágrafos e incisos, todo e qualquer material de propaganda em bem particular estaria abarcado pela proibição e seria considerado irregular.

No entanto, a norma prevê duas exceções para tal proibição. A primeira está prevista no inciso II do caput, segundo o qual é permitida a fixação de “adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m2 (meio metro quadrado)”. A segunda, prevista no §3º, refere-se à utilização de “adesivos microperfurados até a extensão total do para-brisa”. Tais exceções, repita-se, devem ser interpretadas restritivamente, nos exatos termos previstos pela norma.

Assim, seria contraditório buscar o equilíbrio nas disputas e o barateamento do custo da propaganda permitindo a utilização de materiais de campanha diversos daqueles previstos explicitamente pelo legislador. Se o legislador proíbe todos os materiais, mas excepciona especificamente o adesivo plástico e o adesivo microperfurado, alargar essa interpretação seria prejudicar os objetivos visados pela norma.

O primeiro questionamento do partido político foi o seguinte: 

01) O Inciso II, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, refere apenas um tipo de material de propaganda eleitoral de colagem, no caso o adesivo plástico de até 0,5m² (meio metro quadrado). Isso representa que:

a) o adesivo é o único material de propaganda de colagem ou está permitida a afixação de outras tipos de material de propaganda, como cartazes, faixas e painéis?

b) esse(s) material(ais) obrigatoriamente terá (ão) de ser de plástico ou poderão ser também de papel, tecido e outros materiais?

Tendo em mira a interpretação restritiva do art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019, a qual deriva:

1) da técnica legislativa adotada pelo ordenamento pátrio, e 2) da finalidade da norma que regulamenta a propaganda eleitoral, considerado o histórico de suas alterações, os únicos materiais de veiculação permitida em bens particulares são:

a) adesivos plásticos em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m2 (meio metro quadrado); e

b) adesivos microperfurados até a extensão total do parabrisa traseiro dos veículos. 

A grei partidária questionou ainda:

02) Em relação a justaposição prevista no §3º, do art. 20, da Resolução nº 23.610/2019, o adesivo microperfurado colocado no para-brisa traseiro, não sujeito ao tamanho máximo de 0,5m² (meio metro quadrado) entra em seu cômputo ou essa é apurada apenas na somatória de tamanho dos afixados em outras partes do veículo? 

Para melhor responder a este questionamento, organizam-se, abaixo, as conclusões a que se chegam pela análise do art. 20 da resolução:

a somatória dos adesivos plásticos em veículos não pode exceder  a 0,5m²; 

o adesivo microperfurado do parabrisa traseiro não se submete, de forma isolada, ao limite de 0,5m², tanto por conta da expressa previsão da norma quanto por conta da possibilidade de ocupar toda a extensão do parabrisa traseiro.

Entretanto, ainda de acordo com uma interpretação restritiva, chega-se à conclusão abaixo, a qual constitui a resposta para o segundo questionamento do partido: 

3. o adesivo microperfurado entra no cômputo total de 0,5m² de adesivos que podem ser afixados no veículo. 

Para melhor compreender tais conclusões, imagine-se a seguinte situação hipotética: caso o parabrisa traseiro de determinado veículo tenha menos de 0,5m², será possível fixar-lhe um adesivo microperfurado e, também, outros adesivos em outros locais do veículo, desde que a somatória não ultrapasse aquele limite. 

Se, no entanto, o parabrisa traseiro de um determinado veículo exceder a 0,5m², o adesivo microperfurado poderá ocupar toda a sua extensão (por expressa previsão legal), mas não será possível afixar adesivo em nenhum outro espaço do veículo, visto que o limite de 0,5m² já terá excedido.

Tal entendimento está de acordo com a jurisprudência desta Corte Eleitoral: 

RECURSO ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. ELEIÇÕES MUNICIPAIS 2020. ADESIVOS EM VEÍCULO. EFEITO OUTDOOR. APLICAÇÃO DE MULTA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. Nos termos do art. 26, § 1°, da Resolução TSE 23.610, o conjunto de peças de propaganda, justapostas ou não, que se assemelhem ou causem efeito visual de outdoor sujeita o infrator à multa prevista no referido artigo, no valor de R$5.000,00 a R$15.000,00.
2. A justaposição de propaganda cuja dimensão exceda a 0,5m² (meio metro quadrado) caracteriza publicidade irregular, em razão do efeito visual único, ainda que se tenha respeitado, individualmente, o limite estabelecido.
3. No caso dos autos, os adesivos constantes no veículo, colados na extensão do vidro traseiro e nas janelas, ultrapassam a dimensão de 0,5m² (meio metro quadrado), com infringência à legislação eleitoral, de modo que a retirada no prazo legal não impede a aplicação de multa.
4. Recurso conhecido e desprovido.

(Recurso Eleitoral n 060101294, ACÓRDÃO n 32066 de 20/07/2021, Relator(a) JUIZ EDMAR SILVA PEREIRA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 151, Data 09/08/2021, Página 14).

(Grifo nosso)

Conforme se observa, na recente análise de um caso concreto, esta Corte entendeu no mesmo sentido da resposta desta consulta: os adesivos colocados na extensão do vidro traseiro foram somados com os da janela, ultrapassando o limite de 0,5m², o que configurou propaganda eleitoral irregular. 

Por todo o exposto, na esteira do parecer da Procuradoria Regional Eleitoral, voto pelo CONHECIMENTO da presente consulta, bem como para conferir interpretação restritiva ao art. 20 da Resolução TSE nº 23.610/2019, no sentido de que, na campanha eleitoral 2020, a propaganda eleitoral em bens particulares somente será permitida nos seguintes termos: 

a) adesivos plásticos em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5m2 (meio metro quadrado), não se admitindo qualquer outro material; e

b) adesivos microperfurados no parabrisa traseiro dos veículos, os quais serão computados no limite de 0,5m², com a ressalva de que a utilização de  adesivo microperfurado em toda a extensão de parabrisa que ultrapassa 0,5m² impede que outros adesivos sejam afixados em outros locais do veículo.  

É o voto.

Belém, 19 de abril de 2022. 

Juíza Federal Carina Cátia Bastos de Senna
Relatora

*Este texto não substitui o publicado no DJE TRE-PA de 3.5.2022